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环保领域 六大机遇与六大风险并存

时间:2016-01-12 08:46来源:中国经济时报 作者:admin
2015年被称为环保政策元年,多项政策相继出台,政策环境的改善带来了环保市场的投资热。这其中不乏改革亮点,同时也有种种隐忧尚待解决。对此,E20研究院执行院长薛涛
  2015年被称为环保政策元年,多项政策相继出台,政策环境的改善带来了环保市场的投资热。这其中不乏改革亮点,同时也有种种隐忧尚待解决。对此,E20研究院执行院长薛涛对本报记者总结了他认为的环保领域出现的六大亮点和存在的六大风险。
  薛涛认为,去年以来,政策环境有六个亮点,即重视公众参与,逐步重视信息公开;环境治理考核注重从质量出发而非从排放指标出发;对市场化的逐步重视;对责任主体追究到位的重视;采用时间表倒逼机制;生态化思路的转变,更加注重生态顶层结构建设。
  同时,环保领域也应警惕六种风险,即部委合作乏力;治理指标高但达标率低;PPP平台异化,金融系统爱国嫌私;科技水平不足,体制科研资源转换效率低;地方保护主义“抬头”;部分领域恶性竞争严重,市场发育畸形。
  环境治理变指标导向为结果导向
  薛涛进一步解释道,首先,推动公众依法有序参与环境保护是加快转变经济社会发展方式和全面深化改革步伐的客观需要。新修订的《环境保护法》在总则中明确规定了“公众参与”原则,并对“信息公开和公众参与”进行专章规定。《关于加快推进生态文明建设的意见》更加进一步提出要“鼓励公众积极参与。完善公众参与制度,及时准确披露各类环境信息,扩大公开范围,保障公众知情权,维护公众环境权益”。
  2015年7月环保部印发了《环境保护公众参与办法》(以下简称《办法》),进一步细化了公众参与环保的方式。《办法》指出,支持和鼓励公众对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督,规定了公众对污染环境和破坏生态行为的举报途径,以及地方政府和环保部门不依法履行职责的,公民、法人和其他组织有权向其上级机关或监察机关举报。
  其次,环境考核从过去仅以排放削减指标要求转向到从环境介质质量改善出发,我们E20环境平台称之为“环境效果时代的到来”。从质量出发来制定政策标准,明确责任主体和治理手段,可见治理环境污染决心之大。比如《京津冀协同发展生态环境保护规划》明确提出,到2020年,京津冀地区主要污染物排放总量大幅削减,单位国内生产总值二氧化碳排放大幅减少,区域生态环境质量明显改善,PM2.5浓度比2013年下降40%左右。
  再次,制定环境治理时间表,通过倒逼机制来改善环境质量也是一大亮点。比如“水十条”就明确了具体的考核要求,并且坚持从质量出发“到2020年,长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到70%以上,地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内”等。
  而环保法的亮点则是依法治国后,环境执行责任主体以及治理手段都更为明确,比如,明确地方政府是环境质量责任主体,排污企业处罚不设上限等。但是从另一方面来看,这也更加考验环境质量责任主体治理环境的决心。
  “对于政策配套体系而言,许多项目开始逐渐交给市场和专业人士,包括一些信息公开的建设。”薛涛表示,各部委也在锐意改革,出台了很多具有创新精神的文件,比如“水十条”、推进PPP模式的各类文件。再比如,2015年1月,国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》,文件涵盖的范围很广,第三方治理几乎涵盖了环保产业的所有方面,包括市政基础设施中的环境公用设施,涵盖了工业污染治理,最重要的是涵盖了污染场地治理和区域性环境整治。这个我们称为跨时域的、商业模式缺乏而导致环境需求巨大,转化成产值效率极低的环境修复市场,通过的是环境绩效合同服务(即合同环境服务)的方式。此文件的印发也开启了2015年环保市场化和专业化外包的大幕。
  金融系统不可爱国嫌私
  对于未来我国环保领域可能存在的风险,薛涛认为有六大隐忧。
  第一,在政策的颁布和实施方面,各部委合作的默契度仍有待提高,应该加强沟通以达到协作治理的效果。比如“水十条”提出的政府协同机制,在运行中仍存在部门协同乏力、效率不高的现象;PPP模式尚没有实现真正有效的跨部门合作。
  第二,指标高、达标率低、治理效果差。“短板明显,木桶就会漏得很厉害。”薛涛认为,盲目地提高环保指标,有些甚至高于国际标准,本意是好的,但是我们的监管漏洞太大,同时我们环境产业主体的治理能力和专业化水平也还不能与需求相匹配,环境治理效果不达标,不但会造成中央财政和地方投资的浪费,更严重的后果是导致地方政府债务风险和失信于民。
  第三,PPP平台异化,金融系统依然爱国嫌私。国进民退的现象在环保领域很严重,其中伴随着PPP大潮中融资属性越来越强的逆趋势,这会阻碍市场机制发挥作用。此外,国家强调的通过市场配置资源的大方针,包括地方融资平台转型、政府采购公共服务和PPP等多个异曲同工的方向,其中的基本逻辑就是实现市场化和专业化这两个方向。“市场化的核心是能不能通过优胜劣汰的市场力量来选择优秀的公司。而专业化在环境领域就是提高环境治理专业效率和能力。”薛涛解释道。
  PPP导致新一轮的国进民退,融资成为核心目的,其实是投融资平台的“新瓶装旧酒”,继续恶化某些国企的大而不强态势,对环境治理来说风险很大,市场化选择机制和专业化能力上不来,环境治理效果达不到,加重了投资浪费风险和政府信用危机。
  第四,科技水平不足,体制科研资源转换效率低。环保行业有小领域创新的特点,不适合国家主导大型投入,但我国大部分环保技术是硬性科技,资源和科研项目向大国企倾斜。在商机的促动下,一方面国家课题盲目投入国企,应景的创新较多,市场竞争效率不足。另一方面得不到支持的私企以盈利为目的盲目开发,容易被“山寨”,带来低价恶性竞争,所以我国环保领域的国际型科技公司特别少。
  第五,地方保护主义“抬头”。为了保护和促进地方的经济发展,除了市政投资具有跨区域性外,其他的环境领域被区域性割裂。另一方面,地方政府不断鼓励环保企业做大,有些项目被强迫落地或者地方政府自己培育环保企业,但是约束过多或是监管不利的现象仍然很多,导致不少地方的环保企业或“一盘散沙”状或“野蛮生长”。有数据统计,我国环保企业从2005年到2014年十年之间翻了四番。E20平台能联系到的环保企业就有4万家,而一些发达国家的环保企业数量才几千家。
  第六,部分领域恶性竞争严重,市场发育畸形。在一些有明确盈利模式、竞争公平、融资模式较好的领域,比如垃圾发电、污水处理等,在PPP的大潮下,很多企业一哄而上,低价竞争扰乱市场,加上后期监管跟不上,导致很多垃圾处理厂不能达标,而与之相应、雪上加霜的却是排放指标的不断提高。而与市政有关的环保领域基础设施为了保障市政运营又不能随便关停,有不达标的盈利空间或者通过资本手段带来的套利空间,就会造成超低价投标的恶性循环。
  对于上述风险,薛涛建议,公开环境监测数据信息的同时也应公开监管信息,这样的倒逼机制有助于后期环境质量的提高。此外,环境法律法规章程的制定,应更加细化,比如对于各种不同类型的PPP应有分门别类的措施,在健全付费机制和监管政府履约方面应加强完善。最根本的解决问题的途径,还是要尊重市场和产业的力量,减少过度的行政干预,加快向服务型政府转变。
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